规划年会 | 中国城市规划学会专题会议十七：总体规划的实施与创新
2024中国城市规划年会于9月7-9日在合肥市举办。其中，由总体规划专业委员会承办的“专题会议十七：总体规划的实施与创新”于9月9日9:00~12:00在合肥滨湖国际会展中心举行。
党的二十届三中全会提出了“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”“健全城市规划体系”“深化城市建设、运营、治理体制改革”等新要求，如何更好地发挥总体规划在国家规划体系中的全局性、综合性、战略性、基础性作用，服务基本实现社会主义现代化的目标，应当成为各级政府和规划行业、学界研讨的重点。本次专题会议由中国城市规划学会总体规划专业委员会承办，会议以“总体规划的实施与创新”为题，旨在落实中央要求，以制度建设为主线，更好地践行总体规划在新时代的使命和担当。
本次专题会议邀请了3位特邀嘉宾作主题报告，同时5位年会优秀论文宣读者分别从不同层次、维度分享了精彩报告。
与会嘉宾合影
主持 | 董珂
中国城市规划学会总体规划专业委员会秘书长，
中国城市规划设计研究院副总规划师
随着国、省、市县级国土空间总体规划的陆续批复，国土空间总体规划的编制工作告一段落，但这并不意味着总体规划行政工作和学术研究的结束，主要原因有两个方面：一是总体规划确定的底线性内容需要长期坚守，但战略性内容会伴随不同发展阶段和不同内外部变化而持续更新完善，如何处理好基础性和战略导向性的关系需要深入研究；二是批复后的国土空间总体规划需要下位规划传导和实施，这是一个连续的过程，需要通过制度和技术创新实现“能用管用好用”。
主题报告
《星空体育》
林坚
中国城市规划学会常务理事，规划实施分会副主任委员，
北京大学城市与环境学院教授，城市与区域规划系主任
随着我国城镇化的快速发展，国土空间总体规划成为实现区域协调发展和资源优化配置的重要工具。报告通过分析传统总体规划的演变历程和存在的问题，探讨了改革后的总体规划架构，并结合实践案例，展望了我国国土空间总体规划的未来发展方向。
在“多规合一”改革前，我国规划体系复杂，涉及国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、海洋功能区划等多种规划。这些规划在促进经济社会发展、城乡建设、资源配置及保护利用方面发挥了主导作用，但由于规划体系的分散和管理不顺，导致了多种规划的共存与冲突，以及管理职能的交叉和不清晰。
为解决传统规划体系的问题，我国开始推进“多规合一”的改革。改革后的总体规划架构强调了国家发展规划的统领作用，国土空间总体规划的基础作用，以及专项规划和区域规划的支撑作用，旨在提升总体规划的统一性、协调性和实施效率。
在国土空间总体规划实践层面，《XINGKONGSPORTS》要求突出总体规划的战略性、综合性、协调性和约束性。山东省国土空间总体规划提出了面向高质量发展的省级国土空间规划编制技术路线，形成国土空间总体格局统筹技术，并在智慧化治理方面进行了探索。《星空体育》强调市级总规是市域国土空间保护、开发、建设、利用、修复的行动纲领，潍坊市国土空间总体规划通过统筹区域、资源、陆海、城乡和产业等要素，构建了具有地方特色的总体规划体系。这些实践案例为未来的省、市级国土空间规划编制与实施提供了参考。
报告最后提出了三个方面的展望。一是加强主体功能区等“一片片”的“区域型”国土空间和土地利用区块等“一块块”的 “要素型”国土空间的统筹，充分发挥主体功能区战略和制度的作用，构建优势互补、高质量发展的国土空间体系；二是国家和省、市县、乡镇的国土空间总体规划有别，分别侧重于战略性、实施指导性、参与管制性；三是国土空间总体规划实施应与土地利用年度计划整体联动，乡镇总体规划应和国土空间详细规划共同发挥实施管理依据的作用。
《从规划“一张图”到建设“一盘棋”
——空间治理背景下的近期建设规划及三年行动计划探索》
汤海孺
中国城市规划学会总体规划专业委员会委员、
杭州市规划设计研究院原总工程师
当前，我国已迈入以国土空间规划为引领的空间治理新时代。随着国土空间规划主导的“多规合一”“规划一张图”任务基本完成， 结合当前“十五五”规划的谋划，需要以近期建设规划主导“多建合一”“建设一盘棋”来加强国土空间规划与发展规划的协同，促进规划有效实施。
报告结合德清实践，阐述了近期建设规划的必要性、紧迫性和重要性以及时空统筹、项目实施、需求管理和主导引领四个特性，要求将近期建设规划正式纳入国土空间规划体系，并解决编制管理问题。提出了以下编制思路：一是以土地指标为工具，精准增量投放和注重存量挖潜。以可调稳定耕地为工具，来撬动规划建设用地优化布局，为项目顺利选址创造条件；以农转用计划指标为工具，优化项目筛选，提高项目的协同性。二是以项目为核心，合理筛选项目、优化项目时序。分析了项目之间的先导性、引导性、联动性、弥补性、重要性、潜力性等关联性特性，按规划排项目，按项目配要素，按地赋空间码。从单一项目谋划走向项目包、项目库谋划，实现以下目标：让最需要的地方得到指标；让最好的项目最先拿到地；让最优的项目撬动最大的土地增值；让项目投入发挥最大的先导、引导、联动、弥补等效应。三是以年度“空间预算”为平台统筹指标投放。包括摸清土地家底，年度用地指标投放“以规划定供给”，实施“看菜吃饭”，“以供定需”。投放原则上，考虑政策导向（按发展权分配）、技术导向（用地配比关系）和布局导向（保重点区域、重大设施）。
报告总结了“两层次-五定法”的技术路线，即在县域层面，开展划区定供，即划片（划定重点新建区、重点更新区、一般发展区）、分量（分配供地指标）、分类（确定各类用地供应量）、调界（依据集建区调整既有控规边界）工作。在片区层面，汇总各部门、平台、镇街上报的项目，结合控规要求和现状态势，进行定需（以需求谋项目）、定协（以协同优匹配）、定量（以指标筛项目）、定效（以效益优时序）工作。
本项工作为推动规划有效实施，提供了一定的范式参考和实践借鉴意义。
《星空体育》
王富海
中国城市规划学会常务理事，总体规划专业委员会副主任委员，
深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长、首席规划师
城市规划天然的具有一种系统认识观。从丹尼尔·伯纳姆的“芝加哥计划1909”开始，总体规划方法论已经成为延续百年、深入骨髓的专业思维和方法。二战后兴起的系统论、信息论、控制论将总体规划方法论推向成熟。在J‧B‧麦克劳林1969年出版的《星空体育》一书中对总体规划方法论的精要做出了提炼：理性分析、结构控制和系统战略。
有了坚实的理论依据和长期实践，总体规划方法论实际成为了规划行业的“利器”，在过去40余年的城市快速建设阶段发挥了重要的专业价值。以1986年《星空体育》提出了带状组团结构起步，继以2000年《XINGKONGSPORTS》将规划的作用直接与城市的战略发展问题绑定起来，2000-2010年十年间，基于总体规划方法论建立的城市规划管理实施体系让城市当政者们眼前一亮，各类专项规划、专题规划竞相纳入近期建设规划，形成了规划行业的“黄金十年”。其核心经验就是：在“理性分析”基础上突出“系统战略”和“结构控制”。
随着存量更新阶段的到来，城市的发展、规划的发展再次面临与45年前一样的重大时代转折。总体规划方法论的运用却陷入了“迷失”。其一，运用方法论去做国空规划，但简化了城市发展问题。以三区三线为核心的国土空间规划虽然以总体规划方法论去解决国土空间利用的问题，却也忽视了城市这个在国土面积中占比极低但最为活跃、价值最大的部分。其二，运用方法论去城市更新，但矮化了更新的系统战略。各地往往将城市更新行动狭义理解为更新项目，让其成为一堆“局部的加和”，丧失了新阶段下对城市宏观结构的控制能力。
有鉴于此，总规委的“总规”不能局限于某个具体的规划品种，而应偏重于规划思维和方法的学术探索。我们应该再次发挥总体规划方法论的专业优势，将方法论用到该用的地方去！
嘉宾的答案是，应该将总体规划方法论用到城市运营上去，即：以系统评估、精准抓方、行动实施的动态循环开展城市运营，从中强化规划空间分析、空间支撑、项目策划、空间统筹的专业价值。在这件事情上，我们必须呼唤阵地意识，以避免城市规划信任危机的加剧。
论文宣读
《XINGKONGSPORTS》
侯子涵
华侨大学
文章依据习近平总书记的战略部署、重要事件、时间轴及各版厦门市城市总体规划，将海沧区的发展划分为自主发展、政府主导、经济推动、政策引导四个阶段。通过研判海沧区规划实施过程及空间形态演变，概括了市域空间结构的变化与核心问题，揭示了快速城市化进程中出现的核心节点割裂现象及其背后的主要动因，并进一步分析了海沧区面临的具体挑战。
为应对这些挑战，本文提出了通过塑造蔡尖尾山城市绿心构建生态导向下的空间结构再组织的总体策略，并探索细化了城市绿心提升、片区交通衔接、低效用地改造、城市功能完善和山海廊道塑造五个方面的具体解决路径，通过“山水串联”加强区域交通的完整性与连贯性，利用“城市绿心”优化重组城市功能，结合城市更新推进“产业升级”与转型，同时结合生态修复和城市修补，将城市山体等生态隔离转化为连接城市发展组团的纽带，以山为核，以海为弦，联动城市发展组团，实现城市生态导向下的高质量发展。
《基于城湖共生理念的市级国土空间总体规划探索
——以合肥市为例》
付百东
合肥市规划设计研究院
党的十九大将“人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一。城湖共生主张在维护人水和谐的前提下，实现城市的可持续发展与湖泊流域生态环境的和谐统一，这不仅是推动生态文明建设的必由之路，更是实现人与自然和谐共生的具体实践。全国大湖城市众多，自然资源禀赋和发展阶段各有不同，“城湖关系”的规划视角和策略重点也各有侧重。报告从合肥城湖关系出发，认为经济发展与环境保护可以同时发力、相向而行、共生共荣。在此基础上，引入城湖共生理念，并基于合肥市国土空间总体规划编制实践，提出区域共保共治、市域共融共存、城区共享共建、环湖共栖共生的城湖共生对策，并提出构建健全闭环传导的规划-建设-治理体系，为大湖城市治理提供了规划路径参考。
《面向创新人群的公共服务设施配置策略研究
——以武汉东湖高新区为例》
汤和平
武汉市规划研究院（武汉市交通发展战略研究院）
党的十八大提出创新驱动发展战略，明确科技创新是国家发展全局的核心。创新驱动实质上是人才驱动。公服设施配置是人才驱动转型的关键要素，公服的供给水平直接决定了园区转型后的空间竞争力、人才吸引力和经济活力。本文聚焦创新人才的公共服务设施配置问题，结合创新人群自身的特征，回归创新人群的个体公服需求，以东湖高新区为例，提出适应创新人群需求的公共服务设施配置策略。一是立足创新人群特征定制配置标准，探索满足创新人群的公服设施动态化指标体系和“基础型+创新型”的业态指引模式，二是根据扁平化、分权化的创新工作组织优化空间体系，构建空间上单元式、簇团化的两级公共服务中心体系，三是应对人口需求变化完善调控机制，构建公服设施规划的编制、评估、管理及实施等全环节、全过程动态反馈-调控机制。以期增加区域对创新人群的吸引力，为创新空间规划和营造提供借鉴。
《国土空间规划体系中城市“四线”管控的落实思路初探》
杨郑鑫
天津市城市规划设计研究总院有限公司
城市“四线”作为一种“划线”的管控方式，在国土空间规划体系下应发挥更大作用。文章回顾了城市“四线”的由来、内涵和重要作用，分析了城市“四线”在城乡规划实施中的“老”问题以及在当前国土空间规划体系下面临的“新”问题，主要包括“四线”内容与范围方面涵盖不全、传导不明；“四线”与其他管控方面关系不清、衔接不足；“四线”法规与标准方面体系不全、标准不新；“四线”划定与管理方面权责不清，协同不够；“四线”管控与实施方面刚性不刚，弹性不弹。因此，在“多规合一”背景下的国土空间规划体系中，进一步加强“四线”的管控作用，应进一步完善标准，明确多层次多尺度空间规划中“四线”划定内容与管控规则；优先厘清功能，明晰“四线”与其他空间管控的关系；加强刚弹并济，建立远近结合分时序的“四线”管控机制；强化智慧支撑，建立“四线”信息系统平台及动态维护机制，以更好地发挥城市“四线”的管控实效性。
《星空体育》
张井芳
东南大学
在规划机构改革与国土空间规划体系建立的背景下，各地重视开展国土空间规划的编制审批和传导机制工作，而忽视了国土空间规划的实施监督体系的构建。本研究聚焦于南京市国土空间规划实施监督机制的初探。首先，对我国城市原空间规划实施监督机制进行梳理，分析得出空间规划各成体系，规划建设管理和社会监督不足、动态检测评估机制不够完善等问题。其次，对国内外城市空间规划实施监督机制的建构进行实证研究，梳理其发展过程，从中获取相关经验。最后，按照问题导向、目标导向、趋势导向的要求，聚焦国土空间规划实施监督的全过程，系统构建南京市“全流程”的国土空间规划实施监督机制。在实施管理环节，夯实基础，构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统；在监督检查环节，强化力度，加强网格化日常监管和社会监督机制；在维护管理环节，创新手段，建立健全国土空间规划动态监测评估预警系统，综合构建南京市国土空间规划实施监督机制。
